如何解除网络慈善“成长的烦恼”

2021-05-12 08:42:27  来源:法制与新闻杂志  评论:0

可以用商业手段去实现公益目的,但决不能用公益手段去实现商业目的。

文/赵丽

凡人为善,不自誉而人誉之。

积极推动我国慈善公益事业发展,不仅是全国两会上代表委员们关注的热点,也是社会各界一直关注的话题。今年的《政府工作报告》中谈到2021年重点工作时提出,切实增进民生福祉,不断提高社会建设水平。大力发展社会工作,支持社会组织、人道救助、志愿服务、公益慈善发展。

而在慈善事业中,网络慈善又因为其特殊性成为社会关注的焦点。近年来,借助移动互联网技术飞速发展与移动支付手段日益成熟的东风,加上“让突发重大疾病的人不至于致贫返贫”“为遭遇不幸的家庭雪中送炭”的美好愿景,网络慈善快速崛起。

但在高速发展的背后,慈善组织与募捐信息平台、捐赠人、受益人之间法律关系不清晰,部分网络慈善募捐平台信息公开与透明度不足等问题随之而来。如何健全法律法规体系、加强行业自律,让网络慈善真正能够实现雪中送炭,成为公众关注的焦点。

全国人大会议期间,全国人大代表郑杰在接受记者采访时呼吁,尽快厘清网络慈善边界,强化多方协同,完善资金流转和监督评价等相关管理机制,推进网络慈善健康持续发展。郑杰认为,国家对“网络慈善”未系统界定,监管覆盖范围和职责划分不明确,相关配套支持政策有待完善。

在中国慈善联合会法律顾问张凌霄看来,立法者未将个人求助纳入慈善法限制是考虑到了我国扶危济困的传统文化,也为真正需要的人保留了一条私力寻求救济的渠道,如果说慈善事业是在政府主导下对国家社会保障体系必要的补充,那像互联网众筹平台这种“一方有难八方支援”的赠与行为,其实也是对整个慈善事业的有益补充。

网络慈善灰色地带不容忽视广受好评的电影《我不是药神》中,王砚辉扮演的假药贩子曾说道“:世界上只有一种病——穷病。”话虽难听, 但现实的确如此。很多人在遭遇重大病情后,最大的难题就是钱。

正因如此,网络众筹平台出现伊始,曾得到无数人的好评。对于不少突遭不幸而经济困难的家庭来说,网络众筹平台的出现就像“及时雨”,确实解决了很多人买不起药、治不起病和因病返贫的问题。那些出现在每个人朋友圈的治病筹款链接,展现的人间疾苦往往是相似的。

“相较于传统的求助方式,互联网众筹平台更大程度地为公众求助或帮助他人提供了便利和保障。这些筹款平台极大地降低了公众发起筹款的门槛,充分调动了民众的自救、互助能力。”张凌霄说,对于落实精准扶贫,推动健康中国建设,消除致贫根源,遏制“因病致贫、因病返贫”现象,互联网众筹平台起到了重要的助力和补充作用,对国家医保体系也是一种有益补充。

在慈善行业第三方数据平台易善数据总裁陶泽看来,互联网众筹平台能够更高效地完成个人救助,解决困难群体面临的问题“,一方面,我们应该多鼓励互联网公司参与社会慈善工作, 用互联网技术帮助困难群体 ;另一方面,互联网公司在参与社会创新的过程中,也应该直视社会问题的复杂性, 投入更多资源将好事做好”。

同时,这方面在数据上也得到了印证。根据中国社会保障学会于2020 年10 月发布的《中国网络慈善发展报告》(以下简称《报告》)显示,网络慈善资源动员能力持续增强。近3 年来,通过互联网募捐平台募集的善款每年增长率都在20% 以上,2019 年网络募集的善款超过54 亿元,比上年增长了68%。网络慈善在应对重大突发事件和参与国家发展战略中表现突出。抗击新冠肺炎疫情期间,社会各界通过互联网募集善款18.67亿元,参与人次达4954 万,许多慈善服务在线上有序开展。

好景不长,网络众筹平台屡屡被曝出的各种负面事件,让社会民众寒心。网络众筹平台,不同于中国红十字会这样的官方慈善机构,它们是近年来民间慈善的一种新形式。这种“新”,体现在其虽然具有公益性质,但本质上是商业运作模式。

值得注意的是, 将“ 社会组织、人道救助、志愿服务、慈善事业”放在一起论述,始自2019年《政府工作报告》 ——引导支持社会组织、人道救助、志愿服务和慈善事业健康发展。

2020年《政府工作报告》延续了这一论述——支持社会组织、人道救助、志愿服务、慈善事业等健康发展。

2021年《政府工作报告》略有变化——支持社会组织、人道救助、志愿服务、公益慈善发展。

连续3年的相关论述,值得特别关注。社会组织、人道救助、志愿服务、慈善事业这4者之间有很多交集,但并不意味着可以互相取代。在业内人士看来,他们的地位是相同的,因此,他们各有自己的发展逻辑、管理架构,有协同发展的地方,也有不一致的地方。

例如,全国民政工作视频会议部署的2021年中国民政重点任务,表述是“研究制定发挥第三次分配作用、促进慈善事业健康发展的指导意见”,主题是促进。

由于慈善事业的主体是慈善组织, 而慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。因此慈善组织的发展将同时受到慈善事业和社会组织两个方面政策的影响,这种影响并不完全一致。

但是,有个问题也值得关注,近年来在“风生水起”的网络众筹平台是否属于慈善?

“水滴筹、轻松筹、爱心筹等都属于公司,不是慈善组织,因此不受慈善法规制。慈善法主要是调整慈善组织的行为。实际上,对于一家公司而言, 商业领域的法律规制和监管制度是成熟完善的。”张凌霄说,从平台作为一个网络服务提供者的角度来看,平台对用户(求助人和赠与人)的责任,从形式上可分为两类:第一类是基于合同——双方行为,平台与用户之间基于双方合意签订了合同(例如,用户协议、服务使用协议等),若平台未能履行合同中规定的事项(例如,未能对用户隐私内容加以保护给用户造成损失的,平台需承担相应的违约责任);第二类是基于平台管理行为——单方行为, 平台为履行监管义务或为实施平台规则对用户及其行为进行管理时,若侵犯了用户的合法权益,平台需承担相应的责任。

在张凌霄看来,现实的难点在于, 对于一个为求助人和赠与人构建信息渠道的商业性“个人大病求助互联网服务平台”来说,现行法律框架下确实还没有更具体的约束。

捐款结余屡遭争议

2020年1月,体重只有43斤的吴某燕走了。她曾被媒体报道称,“只用两块钱吃饭,省吃俭用给弟弟治病”。

吴某燕的离世,让“个人救助”议题再次引发热议。为吴某燕在网络慈善平台募集了100万元善款的某救助中心,被网友爆料善款给付仅两万元 ;在某视频号上发起“护燕行动”并筹得40 多万元善款的账号也备受质疑。

公众更加关注的是,100多万元善款中,若真的只有两万元用于吴某燕的治疗,那其他款项究竟去了何处?最终,根据民政部通知精神,某救助中心决定于2020年1月20日把为吴某燕募集的1004977.28元善款,全部原路退回给捐助人。

实际上,类似的情况早在1995年就发生过。

那一年,来自山东省的杨某霞罹患罕见病,1个月内获得全国热心人士捐款87万元。彼时,国人的月平均工资仅为几百元,87万元显然是个天文数字。但不久后,杨某霞家人提出,用部分捐款购买种子和化肥。不少捐款人骂杨某霞家人是“骗子”,要求把救助款全数退回,还有捐款人要求把钱捐给有类似需求的人。

那时候,我国尚未建立慈善机制。杨某霞及其监护人、杨某霞家乡政府代表和原北京军区总医院代表,三方共同签订了《杨某霞救治金管理使用协议书》,将救治金的管理纳入了法治轨道。

经救治管委会统计杨某霞所需费用后,善款结余45万元。此后,甚至有重症患者跪倒在杨某霞的父母面前,乞求他们能拨出善款。一时间,全国多家媒体都在热议善款使用问题,央视还组织了一场“捐款结余该怎么办”的讨论。

1997年,杨某霞将45万元剩余捐款转赠给宋庆龄基金会,设立“少年儿童疑难病症科研奖励基金”,舆论才逐渐平息下来。

20多年过去了,类似的案例层出不穷。2016年,深圳一位名叫罗某的父亲在微信公众号上发布了有关女儿得白血病的文章,几天内获得数百万元的微信打赏。此后,网友爆料罗某在深圳有车有房。深圳民政部门立即介入并公开了相关信息,微信平台也把200多万元打赏悉数退还给打赏者。有白血病人愤怒地发帖声称,大多贫困的病人难以获得像罗某这样的关注。

个人求助筹款完成后所筹款项最后仍有剩余的情况,总是引起争议。

“如果是慈善组织开展的公开募捐,慈善法有明确规定‘,慈善项目终止后捐赠财产有剩余的,按照募捐方案或者捐赠协议处理 ;募捐方案未规定或者捐赠协议未约定的,慈善组织应当将剩余财产用于目的相同或者相近的其他慈善项目,并向社会公开’。”张凌霄说。

张凌霄进一步分析称,如果是个人求助,也就存在对特定个人救助后的捐赠余款到底归谁所有的问题。

首先,捐款人的捐款行为是为特定受益人的利益而进行的,在法律上, 因个人求助而进行网络捐款的行为属于民法上的附义务的赠与行为,也就是说社会的网络捐款行为是具有特定用途和目的的赠与行为,社会的捐款是为了帮助受益人渡过难关,解决病患,而非他用。虽然捐款行为不同于慈善法和捐赠法所规定的为不特定的公益事业或为不特定的人的捐赠行为, 但基于该民事赠与的捐款与公益捐赠存在诸多共性,因此此种类型的捐款具有公益性目的是毫无疑问的。

其次,社会爱心人士捐赠财产的使用应当尊重捐赠人的意愿。当特定受益人受益情形消失或无法进行时(比如受助对象死亡),因为整个捐款过程中,接受社会捐款的受益人的亲属或其他组织,在法律上只是处于代收代管人的法律地位,不得将财产挪作他用,如有余款,应将剩余的捐款用于相近的公益事业,若由其亲属或其他组织继承或挪作他用,则违反了捐款人意愿,也伤害了捐款人的感情,因此超出捐赠人合理意愿范围的余款的处理都是不成立的。

第三,附义务的民事赠与或特定目的的民事赠与,受益人必须依照捐赠人的意愿来使用财产,即便在捐赠时并没有明示义务或者书面合同,也应符合这一原则,不得违背捐赠人的捐赠意愿。

对此,记者注意到,于2020年8月18日发布的《个人大病求助互联网服务平台自律公约》2.0版本(以下简称自律公约2.0版)明确称,对于受助人接受赠与的救助金,在用于大病治疗等用途后仍有剩余的,明确其处理方式为按原路退还赠与人,并应当在前期发起人在平台发起求助时即以协议进行约定。发起人、求助人如果拟将剩余款

项捐赠相关慈善组织等用途的,应当通过公示的形式征求赠与人意见。

监管约束是他律还是自律

让我们再回到吴某燕事件中,在募捐文案中针对吴某燕早年父母双亡的表述,与现实情况不符,百万元资金在吴某燕去世时,仅拨付两万元,这些都成为引起公众强烈反感的原因。

查阅资料,记者注意到,从罗某到吴某燕,若我们回顾由个人求助或个案筹款引发的风波,就会发现这些事件惊人的相似。

这种以新闻热点引发公众舆论的慈善捐款,往往会陷入争议。

一方面,一些“个人悲情”故事得到转发传播后,往往能带来巨额善款,但同时也引发了另一个问题的探讨—— 吴某燕们,能够获得类似的救助吗?

在吴某燕的案例中,某救助中心为其筹集了上百万元的善款。北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍认为,某救助中心作为一家慈善组织,应恪守公益性的原则,坚持公开、公平、公正的原则,不该为特定个体求助开辟募捐通道。

在这些引发大众关注的个人求助案例中,几乎都有抓眼球的故事素材以及相应的社会资源。比如,罗某本身是作家,擅长用笔杆包装“悲情故事”。那么,那些不懂包装的求助者又该如何?一个较好的救助案例就是“冰花男孩”的募捐案例。3年前,冰花男孩照片意外走红。云南官方发布通报称,由云南省青基会和昭通市青基会统一接收捐助,并用于救助高寒地区更多的贫困学生。后来,基金会把首笔10万元的捐款交予“冰花男孩”所在高寒山区的学校,共有81名学生获得暖冬补助。在这个案例中,受助的不仅仅是冰花男孩一个人,而是一个整体。

“现在网络众筹平台甚至慈善机构被披露出来不合理的事儿太多了,我感觉失去了公信力。”生活在杭州的白领徐梦露连着说出了数件近年来颇有舆论影响的相关事件。

也有人认为,一些众筹平台上的筹款人并没有到山穷水尽的地步,仅仅是不希望拖累家庭的生活品质。对此,徐梦露虽然也对筹款人的真实情况有所顾虑,但会在捐赠前多看一下详情页面的具体描述。“捐给慈善组织后,我就不会去看、也不知道钱款具体用在了哪里。”生活在上海的高巍巍认为,这种能够看到资金用在哪里的行为,让她更为安心。

记者采访多位捐款人得知,他们的首次捐款源于身边的陷入大病困境的同学、同事、朋友,随后,有的开始根据社会热点事件有选择性地进行捐赠。“看新闻里他们陷入困境,想到自己能够直接帮助他们,会有很强的成就感。”上海白领李艳婧表示,有时候她还会检索一下昔日捐款对象后续的新闻。

随着发展,全国首例因网络个人大病求助引发的纠纷案已经审结,结果是——退钱。

2019年11月6日,这起纠纷在北京市朝阳区人民法院一审宣判,法院认定筹款发起人莫先生隐瞒名下财产和其他社会救助,违反约定用途将筹集款项挪作他用,构成违约,一审判令莫先生全额返还筹款153136元并支付相应利息。

法院同时向民政部、某平台发送司法建议,建议推进相关立法、加强行业自律,建立网络筹集资金分账管理及公示制度、第三方托管监督制度、医疗机构资金双向流转机制等,切实加强爱心筹款的资金监督管理和使用。作为这场官司的原告,某平台相关负责人在宣判后明确表示,网络个人大病求助已成为我国社会求助的重要组成部分,不规范行为会影响捐赠人对社会求助的信任,只有加强自律与完善法律双轮驱动,网络个人大病求助才能尽快规范化。

而公众的疑问是,该平台即便对患者审核再健全、风控机制不断升级, 仍然面临一个问题 :作为一个累计筹款超过200多亿元、平均每月约4.7亿元(数据来源于观察者网)爱心捐款涌入的商业平台,是否也应该受到监管和约束?

该不该受到监管?谁来监管?怎么监管?

“监管涉及不同层级的机制,例如法律层面、行业层面、公众层面。”北京师范大学社会公益研究中心主任陶传进分析说,首先,真正的监管是公众选择的过程,帮助公众获取到更多信息,充分满足他们的知情权,这叫做完善社会选择机制,也是最好的监管;第二,行业自律也是一种监管,因为平台和公众在操作中有共赢点,如果有行业自律共赢点就会让每一个平台受益,让公众也受益,如果自律没做好,那么双方都会受害。

而针对自律,自律公约2.0版被寄予很大期待。

2018年10月19日,第一份行业自律书诞生。三大个人大病求助平台—— 爱心筹、轻松筹和水滴筹联合发布《个人大病求助互联网服务平台自律倡议书》和《个人大病求助互联网服务平台自律公约》(以下简称自律公约1.0版)。

据张凌霄介绍,从条款内容来看, 自律公约2.0版与自律公约1.0版相比, 增加了更多平台方的义务和风险防控措施。例如,除了原有的规定平台应倡导求助个人与公募慈善组织对接、加强求助信息前置审核、搭建求助信息公示系统、抵制造谣炒作恶意行为、建立失信筹款人黑名单外,自律公约2.0版在针对个人求助发起人履行信息公开义务容易不到位的问题,增加了平台的督促义务,并在筹款完成后的使用环

节中,增加了对救助款打款对象的限制来着力保证资金安全并且符合赠与意愿。对于额度高、信息公示有缺失的, 尽可能打款给医疗机构,或者采用分批拨款的方式,尽可能保障用于医疗用途等。

“自律公约2.0版是在自律公约1.0 版基础上,对近两年舆论事件中每一个要点作出回应,相当于解决了近两年出现的各种热点问题背后所暴露出来的管理规范不足。”陶传进举例说,如增加信息透明和信息对称度,自律公约2.0版明确标明信息要能够体现出求助人家里的经济情况,包括工资收入、房产、理财产品等。

“翻车”后不能仅道歉退款了事

近年来,互联网众筹平台不止一次出现“翻车”事故。前有一位相声演员在有车有房的情况下,以“贫困户”身份发起捐款 ;后有一名年轻女子一边“替父筹款”,一边在微博高调炫富。令人遗憾的是,相关互联网众筹平台往往把错误归结于“违规操作”与“审核不严”。

比如,2019年5月,某演员突发脑出血住院,其家属在某网络众筹平台上发起了数额为100万元的筹款。网友爆料,该演员在北京有车有房,且社保额度较高,无需高达100万元的筹款。不久后,演员的家属关闭了筹款通道。

就常识而言,脑出血疾病的花销, 应当不至于高达100 万元。家属尚可理解为“经验不足”以及“手误点错”,但平台方,却不能没有把关。目前,商业保险的理赔,对许多重症、轻症等疾病都有对应的金额,众筹平台能否参考商业保险的设计,让筹款的金额变得更加合理?

此外,个人救助式众筹平台和医院之间常常存在信息差,这也使得平台难以协助求助者设定合理的筹款数目,甚至产生“诈捐”问题。

2019年7月,新疆维吾尔自治区乌鲁木齐达坂城区人民检察院披露一则案情。涉事人唐某利用多份假病历,在网络捐款平台发起募捐,并成功提现多次。直到唐某再次以“一氧化碳中毒”的假病历发起募捐,被平台发现并报案。

同样的,在吴某燕事件中,某救助中心也为其发起了远超其医疗所需的金额,两个平台加起来筹款目标达100 万元。

张凌霄认为,互联网众筹平台在出事之后,几乎都仅仅以道歉、退款了事,“除了道德上的谴责,更应该严肃追究法律责任,只有不断提高违规违法的成本,才能有效遏制诈捐、骗捐行为发生”。

“行业内围绕公益组织搞个人募捐,是否具有公益性的争议极大,各种声音都有”,一位业内人士表示,该争议背后是公益慈善文化和公益慈善发展需求间长期存在的矛盾。公益慈善组织需要完善体系建设,但公众则希望慈善越简单越好,比如直接捐款捐物就够了,在此背景下某救助中心暴露的筹款问题仅仅是一个剖面。更重要的是凝聚公益行业、社会公众、政府部门间的共识,解决实际社会问题,这不是简单的强调“关停平台”或者“强化监管”所能解决的问题。

对此,郑杰指出,目前大部分网络募捐平台信息审查主要依赖慈善组织或平台人工审核和求助人自证,辅助采用社交网络传播验证、第三方数据验证、大数据、舆情监控等技术和手段,信息核验的有效性和效率均难以保障。同时,由于受益方造假和违规成本低,导致隐瞒个人及家庭真实财产信息、过度筹款等情况时有发生。

北京新民社会组织能力建设促进中心主任王虎曾称,当下互联网捐助游离在慈善法之外,资金去向等不受监管。“对于互联网募捐平台,无论是监督还是推广机制,都没有相关的法律依据。”

然而,捐赠人捐的是真金白银,平台健全审核机制,保障捐赠人权益也是应有之义。

对此,北京师范大学中国公益研究院院长王振耀此前在接受记者采访时表示,完善立法可以从两个路径着手。一方面,应该拓展慈善法,因为互助尤其是网络互助涉及的内容十分广泛,面临的问题也更复杂,目前的慈善法还不足以解决这些新问题,因此可以完善慈善法或者民政部门也可以出台一些暂时性的规范解决现有问题。另一方面, 可以尝试单列新的法典,因为当前网络互助涉及的问题超出了原有的法律架构,有的不属于慈善法的管辖范围也不属于商业法的管辖范围,相关部门可以尝试设立新的有针对性的法典。

针对于此,陶传进的意见是,第一, 要有一个基本的法律兜底,这个法律不一定是惩罚性的法律,有可能是保障性、选择性机制的健全;第二,在法律的基础上,靠用户尤其是捐助人的自主选择来解决问题;第三,加强行业自律,有时候行业自律不给力,还可以借助第三方平台来引导他们自律。简而言之,需要不同层级的机制共同起作用。

记者注意到,《报告》指出,慈善法实施4年多来,围绕慈善法中有关网络募捐规定出台的政策大多着力于加强慈善组织互联网募捐信息平台的监管, 而对厘清网络慈善的模糊界限很少涉及,致使网络慈善在“合法与非法”“前进与原地踏步”间游走。

“互联网筹款这类行为具有较强的

外部性和公共性,政府有责任进行监管,但目前的问题是,政府监管的职责不清晰。毕竟水滴筹、轻松筹等是企业性质的平台,从事的又是带有慈善性质的行为,目前尚处于一个政府监管的模糊地带,而且政府监管的难度和监管的成本很高。未来可能需要进一步明确政府监管主体及其监管职责,制定相应的监管办法。对于情节严重,但小额赠予人又不愿意进行起诉的情况,由公益组织开展公益诉讼。”清华大学公共管理学院教授邓国胜说。

在张凌霄看来,对于互联网募捐平台而言,用商业模式做一个公益的产 品,创造盈利无可厚非。但公益产品一 旦被资本裹挟,商业利益侵蚀了慈善事 业,伤害了公益的根基,则必将成为众 矢之的。因此,应该有一个清晰的边界, 可以用商业手段去实现公益的目的,但决不能用公益手段去实现商业目的, “既然将个人大病求助互联网服务平台作为一个带有强烈公益属性的板块,就 不能将其作为一门普通的生意,而需要 有更严格的制度规范和监管。这或许也 是自律公约存在的最大的意义”。

“在慈善募捐、慈善财产使用以及慈善组织信息公开等方面,慈善法有着明确且严格的规定,慈善组织本身是依法设立的组织,政府有监管,要求它的运作规范、内部的管理机制要健全、要向社会公开相关的信息。”张凌霄说,因此,建议和鼓励捐赠人向合法正规的慈善组织捐赠善款,可以更有效地维护自身权益。而由慈善组织介入,根据求助人的具体需要对善款进行管理和使用, 既能发挥慈善组织的专业救助能力,对善款使用形成监管,对受赠者进行最大效益的救助,也能增强对特定个人救助的透明性和规范性,更好地保障捐赠者和受赠者的权益和权利。

[本文刊登于:法制与新闻杂志2021年5月上半月刊]

  稿件编审:王桂元   编辑:新媒体中心

最新杂志

test9